Научный и практический интерес к административному надзору в настоящее время вызван рядом объективных и субъективных факторов, в первую очередь связанных с проведением административной реформы6 и принятием Концепции административной реформы на период 2006–2010 гг.7
Понятие «административный надзор» достаточно широко используется в современной законодательной базе, а в юридической литературе по данной правовой категории среди ученых-административистов ведутся научные споры и дискуссии.
Единого общепринятого подхода к данному понятию пока не выработано, хотя, очевидно, административный надзор является функцией исполнительной и муниципальной власти и проявляет себя на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Понятие «административный надзор» вошло в категориальный аппарат юридической науки на рубеже 60-х гг. XX в. В этот же период термин «административный надзор» был закреплен в законодательстве, а именно в Положении об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденном Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26.07.1966 № 5364-VI8.
И это первый, наиболее узкий подход к понятию административного надзора, ибо он состоит в отождествлении административного надзора со специальным видом правоохранительной деятельности. Иными словами, сфера применения административного надзора охватывает в этом случае только наблюдение за исполнением специальных правил и требований, установленных законами, актами правительства, ведомственными актами, а также и самими органами, осуществляющими этот надзор9. В этом определении подчеркивается, что административный надзор является только функцией милиции.
Второй подход к решению рассматриваемой проблемы также имеет публично-правовую направленность, но значительно расширяет сферу применения административного надзора; помимо деятельности только правоохранительных органов, в него включается деятельность специализированных государственных инспекций10.
Таким образом, согласно двум первым подходам административный надзор учеными-административистами рассматривался как специализированная функция правоохранительных органов и государственных инспекций по наблюдению за исполнением специальных правил и норм, установленных уполномоченными на то органами.
Третий подход более уже трактует административный надзор как специфическую правовую форму управленческой деятельности органов государства11. В юридической литературе административный надзор часто отождествляется с контролем, но ряд ученых считают, что это два разных понятия и их не следует отождествлять.
В настоящее время дискуссионными остаются вопросы, касающиеся определения правовой природы административного надзора; проблеме административного надзора уделяется существенное значение, изучению подвергаются различные аспекты данного явления12.
В юридической литературе административный надзор, как правило, рассматривается в соотношении с контролем13.
По мнению М. С. Студеникиной, контроль осуществляется в отношении организационно неподчиненных субъектов14, с чем трудно согласиться.
Административный надзор имеет не только общие черты с контролем, но и отличия, поэтому его необходимо отграничить от контроля.
При раскрытии сущности административного надзора необходимо использовать интеграционный подход, включающий следующее:
– назначение административного надзора, т. е. обеспечение безопасности и защита законных прав и интересов государства, общества и граждан, что возможно лишь при непосредственном влиянии государства на данные процессы путем правового воздействия;
– инструментарий административного надзора, т. е. специальные методы, способы, приемы (охрана, защита и правовое регулирование поднадзорных объектов), с помощью которых достигаются задачи и цели административного надзора;
– процедурную регламентацию административного надзора, ибо для органов и должностных лиц, осуществляющих административный надзор, характерна административно-процедурная деятельность;
– оценку результатов административно-надзорной деятельности, которая направлена на определение соответствия поднадзорного объекта тем параметрам, которые указаны в законе;
– применение мер государственного принуждения.
Таким образом, административный надзор представляет собой функцию федеральных и региональных специализированных органов исполнительной власти по обеспечению законности, конституционных прав и свобод, безопасности в соответствии с законодательными надзорными процедурами в отношении неподчиненных юридических и физических лиц с использованием совокупности специальных юридических приемов, способов и методов, влияющих на производственную и иную деятельность поднадзорного объекта.
В настоящее время в Российской Федерации существует значительное количество государственных органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор. Действующая система и структура федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». В данном нормативном правовом акте сохранена трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти, установленная Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с ним в систему федеральных органов исполнительной власти включены три вида государственных органов: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. При этом осуществление функций по контролю и надзору было возложено на такой вид федеральных органов исполнительной власти, как федеральные службы. Они являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, при этом их деятельность в области контроля и надзора в нормативных правовых актах не разграничена. Поэтому с учетом выявленных признаков необходимо формировать административно-надзорную деятельность в жилищной сфере.
С 1 августа 2011 г. государственный жилищный надзор осуществляется исключительно уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Он включает предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами власти, юридическими и физическими лицами требований жилищного законодательства и нормативных актов об энергосбережении.
Органы государственного жилищного надзора проверяют соблюдение правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и порядка предоставления коммунальных услуг. Вместе с тем этими органами не осуществляется надзор в области защиты прав потребителей.
Разъяснено, что территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее – Роспотребнадзор) могут рассматриваться материалы проверок, проведенных по вопросам соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований жилищного законодательства. Это, в частности, касается правоотношений с участием граждан по вопросу предоставления им коммунальных услуг. По результатам проверок территориальные органы Роспотребнадзора могут обратиться в суд с заявлением в защиту прав и законных интересов неопределенного круга потребителей коммунальных услуг или вступить в рассматриваемое судом дело для дачи заключения в целях защиты прав потребителей. Кроме того, должностными лицами Роспотребназора могут быть возбуждены дела об административных правонарушениях.
В полномочия Роспотребнадзора не входит оценка обоснованности (проверка правильности) ценообразования в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг. Федеральный государственный контроль (надзор) в этой области осуществляется Федеральной службы по тарифам (далее – ФСТ России).
Как известно, 1 августа 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 242-ФЗ), которым среди прочего был внесен ряд изменений в положения Жилищного кодекса РФ (далее – ЖК РФ), в частности, в ст. 20, касающуюся распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений.
При этом новой редакцией ст. 20 ЖК РФ было не только введено понятие государственного жилищного надзора, но и установлено, что государственным жилищным надзором является исключительно региональный государственный надзор, общее определение которого приведено в п. 3 ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Однако внесенные изменения не затронули полномочия других субъектов надзорно-контрольной деятельности в жилищной сфере (Роспотребнадзора, ФСТ России).
Таким образом, систему государственных органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор в сфере жилищно-коммунального хозяйства (далее – ЖКХ), можно рассматривать на двух уровнях:
– первый уровень: Федеральные органы исполнительной власти, которые в соответствии с действующим законодательством РФ уполномочены на осуществление функций по надзору – Роспотребнадзор, ФСТ России;
– второй уровень: Государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации – государственные жилищные инспекции15.
На муниципальном уровне осуществляется муниципальный контроль органами муниципальной власти или отдельными должностными лицами.
Как известно, государственная функции по контролю и надзору предполагает прежде всего осуществление действий по контролю и надзору за соблюдением субъектами права общеобязательных правил поведения.
В работе «Административно-правовая ответственность за правонарушения в сфере жилищных правоотношений»16 дается анализ статистических данных, связанных с работой органов прокуратуры по выявлению нарушений жилищного законодательства.
Увеличилось количество дел о выселении граждан из жилых помещений. Например, если в 2003 г. с участием прокуроров было рассмотрено 40,5 тыс. дел о выселении, то за 2007 г. эти цифры возросли и составили соответственно 47,2 тыс. дел о выселении (+16,5 %). Из рассмотренных судами 76,7 % таких дел на начало 2008 г. удовлетворено более 4 тыс. исковых заявлений.
В 2007 г. прокурорами рассмотрены 101,6 тыс. жалоб на нарушения жилищного законодательства, из них 22 тыс. признаны обоснованными, и жилищные права граждан восстановлены.
В то же время возросло количество дел, связанных с нарушением законодательства должностными лицами и органами исполнительной власти. Так, в 2007 г. количество дел данной категории возросло на 10,6 % и при этом на 3,6 % увеличилось число удовлетворенных жалоб (до 6,5 тыс.).
Видимо, следует ожидать дальнейшего распространения нарушений органами административной юрисдикции, обусловленное нестабильностью законодательства, затрудняющей практическую реализацию норм Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). В течение шести лет было принято 92 федеральных закона, которыми внесено свыше 1,5 тыс. изменений и дополнений в законодательство об административных правонарушениях (только за 2007 г. принято 20 законов, повлекших более 900 дополнений и изменений), что может негативно отразиться на правах и законных интересах широкого круга лиц, на стабильности практики применения норм КоАП РФ.
В статье «Административно-правовое регулирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства, проблемы и пути их решения»17 отмечается ухудшение технического и финансового положения в сфере жилищно-коммунального хозяйства, связанное с высокой степенью износа основных фондов, тяжелой финансовой ситуацией на предприятиях ЖКХ.
Автор статьи отмечает динамику правонарушений, выявленных государственной жилищной инспекцией. Статистика административной юрисдикционной деятельности свидетельствует о том, что жилищный фонд остро нуждается в ремонте и все более ветшает, наблюдается постоянное снижение качества оказываемых коммунальных услуг, не контролируются обоснованность и достоверность установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги, не проводится экспертиза их экономической обоснованности, не осуществляется конкурсный отбор организаций на выполнение работ по оказанию данных услуг населению.
В статье отмечается постоянный рост правонарушений в сфере ЖКХ и в связи с этим утверждается, что функции государственного контроля, осуществляемого в сфере ЖКХ, требуют усиления их правовой регламентации и совершенствования юрисдикционной деятельности государственных органов.
Автор обращает внимание на отсутствие ряда необходимых норм в законодательстве, в том числе регулирующих порядок организации управления в сфере ЖКХ, обеспечивающих нормативно-правовое сопровождение реформы, механизм ее реализации, что, по его мнению, приводит к различным нарушениям в виде несоблюдения федеральных стандартов, превышения роста стоимости жилищно-коммунальных услуг, неустойчивого функционирования системы ЖКХ и т. д.
В статье делается вывод о необходимости координации деятельности субъектов Российской Федерации по проведению реформы в сфере ЖКХ и комплексного подхода к построению правовой базы, регулирующей отношения в сфере ЖКХ. Для решения проблемы предлагается внести необходимые изменения и дополнения в действующее законодательство, в частности в ЖК РФ, КоАП РФ, а также в отраслевое законодательство.
На основе анализа положений о структурных подразделениях администраций субъектов Федерации, выполняющих функции ЖКХ, в статье делается вывод о том, что практически у всех субъектов Федерации в компетенционных актах отсутствуют цели, недостаточно полно и четко определены задачи и функции органов управления, наблюдается подмена этих терминов, имеют место значительные расхождения в формулировках как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
Очевидно, что в структуре и функциях органов управления ЖКХ на региональном уровне необходима определенная общая система, отражающаяся в общих подходах к построению положений об органах исполнительной власти и четком разграничении их функций.
И. Кушелевский в статье «Правовые основы осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля и гарантии соблюдения прав субъектов малого и среднего предпринимательства» отмечает, что возложение на должностных лиц прокуратуры обязанности по осуществлению постоянного мониторинга в сфере соблюдения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и обеспечению действенного надзора за законностью правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и государственных контролирующих органов, обеспечению безусловного соблюдения требований Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не устраняет другие виды надзора и контроля, в частности, самих хозяйствующих субъектов, которые, наряду с иными субъектами гражданских прав и обязанностей, должны соблюдать законодательно установленные правила и вести свою деятельность, не нарушая прав и законных интересов других предпринимателей, граждан, общества и государства.
В журнале «Административное право» опубликована статья, посвященная преступлениям в сфере жилищно-коммунального хозяйства18.
Наиболее распространенными преступлениями в сфере ЖКХ являются хищения денежных средств, выделенных из федерального или местного бюджета для проведения капитального ремонта жилых домов, различных коммуникаций, котельных и т. д., в том числе путем завышения объемов выполненных работ. Довольно часто совершаются преступления, связанные с завышением сотрудниками ТСЖ сумм, требуемых с собственников жилья в счет оплаты коммунальных услуг, и присвоением поступивших денежных средств.
В статье Е. В. Япрынцева19 дается анализ составов административных правонарушений в сфере жилищно-коммунального хозяйства, которые закреплены в десяти статьях КоАП РФ20, относящихся к шести различным главам КоАП РФ.
Отдельно выделяются составы административных правонарушений, введенные в КоАП РФ РФ после принятия Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»21 и постановление Правительства РФ от 23.09.2010 № 731 «Об утверждении стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами»22.
Автор делает вывод о формировании самостоятельного субинститута правовых норм, регулирующих административно-деликтные отношения в сфере жилищно-коммунального законодательства.
Однако правоприменительная практика по всем вышеуказанным статьям в разных регионах складывается неоднозначно, что вынуждает вышестоящие судебные инстанции, включая Президиумы Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ, отменять принятые решения и формировать единообразие в этой сфере деятельности.
Б. И. Шалыгин23 отмечает активную роль прокуратуры в соблюдении законности субъектами жилищных отношений. По его мнению, работники прокуратуры чаще, чем другие субъекты надзора и контроля, реагировали на правонарушения в сфере оказания жилищно-коммунальных услуг населению.
Автор Т. Д. Садовская в статье «Правовые, теоретические и практические основы государственного контроля и надзора»24 подводит промежуточные итоги реализации положений Концепции административной реформы; она отмечает, что многие из них до настоящего времени так и не реализованы. В статье предлагается разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов. Для этого автор считает необходимым надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. Однако функции по контролю и надзору не разграничены, и не унифицирована в этой части терминология законодательных и других нормативных актов. Кроме того, четко не разграничены объекты контроля (надзора), предметы ведения и полномочия в сфере контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; многие виды государственного контроля и надзора не попали под действия закона.
В статье В. Р. Галиева25 делается вывод о том, что в настоящее время не произошло четкого разграничения полномочий между органами государственного и муниципального надзора (контроля). По мнению автора, надзорные и контролирующие органы в жилищной сфере наделены смежными полномочиями. И в конце статьи В. Р. Галиев приходит к заключению: эффективность функционирования системы муниципального жилищного контроля будет зависеть от грамотного, четкого и последовательного нормативно-правового регулирования их деятельности.
Некоторые авторы, анализируя содержание ст. 20 ЖК РФ, обоснованно считают, что ее содержание суживает круг органов государственного надзора в жилищной сфере, хотя их деятельность имеет важное значение для защиты прав граждан. В частности, А. И. Шехтер26 анализирует деятельность органов Роспотребнадзора. Автор приходит к обоснованному выводу, что полномочия органов государственного и муниципального жилищного надзора (жилищных инспекций) сами по себе не заменяют и не ограничивают соответствующие полномочия территориальных органов Роспотребнадзора по осуществлению в жилищной сфере федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей, как это предусмотрено в ст. 40 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей»27 (далее – Закон о защите прав потребителей).
Е. В. Токарева28 поднимает вопрос о расширении субъектов надзора и контроля в жилищной сфере, по сравнению с тем, как это закреплено в ст. 20 ЖК РФ. По ее мнению, необходимо устранить пробел, связанный с отсутствием положения о государственном контроле за финансовой деятельностью ТСЖ.
А. Б. Рыжов29 в своей статье анализирует роль регистрирующих органов в осуществлении государственного надзора и контроля за деятельностью товарищества собственников жилья (далее – ТСЖ). В частности, по его мнению, контроль за их деятельностью осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере регистрации некоммерческих организаций в соответствии со ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» Федеральной регистрационной службой (далее – Росрегистрация).
Автор статьи отмечает, что государственная регистрация организаций является одним из важнейших элементов государственного контроля за их деятельностью. По убеждению автора, перемены такого рода, как передача в сравнительно короткий период функции государственной регистрации ТСЖ от Федеральной налоговой службы к Федеральной регистрационной службе и затем обратно Федеральной налоговой службе, негативно воздействуют на мотивацию сотрудников обоих ведомств, снижают эффективность деятельности государственных органов.
В настоящее время государственный жилищный надзор проходит этап активного совершенствования. Правовая основа осуществления надзорной деятельности в жилищной сфере находится в стадии формирования, пока отсутствует четкость и полнота правового обеспечения жилищного надзора. Учитывая, что надзорная деятельность в жилищной сфере носит комплексный межотраслевой характер, требуется совершенствование правового регулирования самых различных аспектов надзорной деятельности.
При осуществлении жилищного надзора должен соблюдаться разумный баланс публичных и частных интересов, поскольку в жилищной сфере, которая является не только важным экономическим сектором, но важной социальной основой реализации основных прав граждан, среди которых фундаментальным является право на жилое помещение.
В 2011 г. были внесены существенные изменения в ст. 20 ЖК РФ, которая содержит базовые нормы, регулирующие государственный жилищный надзор. В соответствии с данной статьей 11 июня 2013 г. было принято постановление Правительства РФ № 493 «О государственном жилищном надзоре», которым утверждено Положение о государственном жилищном надзоре (далее – Положение).
Представляется, что федеральные нормативные правовые акты, регламентирующие надзорную деятельность государственных органов в жилищной сфере, целесообразно проанализировать на предмет выявления пробелов и коллизий в правовом регулировании этой деятельности по следующим направлениям:
А) задачи и предмет надзора;
Б) средства осуществления государственного жилищного надзора;
В) правовой статус органов государственного жилищного надзора;
Г) порядок осуществления государственного жилищного надзора;
Д) полномочия государственного жилищного инспектора;
Е) мероприятия по государственному жилищному надзору;
Ж) предмет проверок в рамках государственного жилищного надзора.
Итак, проанализируем федеральное законодательство о надзорной деятельности государственных органов в жилищной сфере по указанным направлениям.
А) Задачи и предмет государственного жилищного надзора
Предмету государственного жилищного надзора закон уделяет особое внимание. Предметом надзора является то, за чем следят государственные органы власти и на что направлена их деятельность по осуществлению надзорных мероприятий.
Правильное определение предмета надзора имеет большое юридическое значение. Принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного, муниципального контроля (надзора) указаны в ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»:
– проведение проверок возможно только в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), их должностных лиц;
– недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора) проверок исполнения одних и тех же обязательных требований.
В соответствии со ст. 15 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» к ограничениям при проведении проверки относятся границы полномочий надзорных органов и предмета проверки.
Предмет государственного жилищного надзора носит концептуальное значение, позволяющее:
а) правильно определить полномочия органов государственного жилищного надзора и муниципального контроля;
б) упорядочить различные виды государственного, муниципального контроля (надзора);
в) отделить проверки одного органа надзора от другого, чтобы избежать необоснованных многократных проверок по одному и тому же предмету.
Несмотря на важность предмета государственного жилищного надзора в законодательстве отсутствует его понятие. Статьи 9 «Организация и проведение плановой проверки» и 10 «Организация и проведение внеплановой проверки» Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» содержат понятие предмета проверки.
Очевидно, что понятия предмет надзора и предмет проверки связаны друг с другом как общее и частное. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» государственный контроль (надзор) представляет собой деятельность уполномоченных органов власти. Действия должностных лиц в отношении контролируемого юридического лица, индивидуального предпринимателя представляют собой мероприятия по контролю. Проверка же рассматривается как совокупность мероприятий по контролю для оценки соответствия деятельности контролируемого лица обязательным требованиям. В ст. 9 и 10 данного Закона раскрывается сущность предмета проверки – соблюдение в процессе осуществления деятельности обязательных требований.
Любая деятельность, включая деятельность уполномоченных органов власти по осуществлению государственного контроля (надзора), носит системный, постоянный, целенаправленный характер. Без определения предмета государственного жилищного надзора невозможно обозначить компетенцию соответствующего органа государственной власти и разграничить ее с компетенцией других государственных органов. Анализ содержащихся в законодательстве понятий, характеризующих деятельность органов власти по контролю, проверки позволяют сделать однозначный вывод о необходимости формулирования в законе самостоятельного понятия предмета государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля.
Предмет государственного жилищного надзора раскрывается в законодательстве через определение сущности самого надзора. Так, в ч. 1 ст. 20 ЖК РФ дается понятие государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля через перечисление видов обязательных требований, соблюдение которых контролируется. По сути это и есть предмет государственного и муниципального жилищного контроля (надзора). Фактически предмет надзора формулируется в Положении о государственном жилищном надзоре через определение задач государственного жилищного надзора (п. 2 Положения). В п. 11 Положения предмет надзора раскрывается через определение предмета проверок, который, однако, в полной мере не коррелируется с задачами надзора, указанными в п. 2 Положения, и определением самого государственного жилищного надзора, содержащимся в ч. 1 ст. 20 ЖК РФ.
Согласно требованиям ч. 1 ст. 20 ЖК РФ предметом государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля является предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами установленных в соответствии с жилищным законодательством, законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности обязательных требований к:
– использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его форм собственности, в том числе требований к жилым помещениям, их использованию и содержанию;
– использованию и содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах;
– формированию фондов капитального ремонта;
– созданию и деятельности региональных операторов: юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих управление многоквартирными домами, оказывающих услуги и (или) выполняющих работы по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах, предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах, специализированных некоммерческих организаций, которые осуществляют деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах;
– энергетической эффективности и оснащенности помещений многоквартирных домов и жилых домов приборами учета используемых энергетических ресурсов.
Таким образом, в соответствии со ст. 20 ЖК РФ предметом государственного контроля должна быть не деятельность собственников помещений в многоквартирном доме и создаваемых или привлекаемых ими в рамках реализации выбранного способа управления многоквартирным домом лиц (в частности, управляющих компаний, товариществ собственников жилья, подрядных организаций), а результат такой деятельности, состояние жилых помещений и общего имущества в многоквартирных домах.
Положение, помимо предмета государственного жилищного контроля (надзора), соответствующего норме ч. 1 ст. 20 ЖК РФ, должно содержать формулировку, согласующуюся со всеми законодательно установленными требованиями к предмету государственного жилищного контроля (надзора). В частности, в Положении в числе возможных субъектов ответственности должны быть указаны Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, которые имеют в собственности индивидуальные жилые дома, существенную долю жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах и приходящуюся на них долю в общем имуществе в многоквартирных домах.
В Положении не отражен весь круг возможных собственников жилых помещений, включая иностранных лиц, лиц без гражданства, соответственно на практике могут возникнуть проблемы осуществления в отношении них мероприятий по государственному жилищному контролю (надзору). При этом Положение концептуально должно учитывать тот факт, что исходя из предписаний ЖК РФ собственники помещений являются главными субъектами управления многоквартирным домом (ст. 161 ЖК РФ), а общее собрание таких собственников является органом управления многоквартирным домом (ч. 1 ст. 44 ЖК РФ).
Необходимо внести в законодательство четкую формулировку предмета государственного жилищного надзора и муниципального контроля.
Предмет надзора надо определить в ст. 20 ЖК РФ. В ч. 1 ст. 20 ЖК РФ следует дать краткое определение государственного жилищного надзора и муниципального контроля с учетом положений ст. 2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». А в ч. 2 ст. 20 ЖК РФ необходимо перечислить виды обязательных требований в жилищной сфере, определив тем самым предмет государственного жилищного надзора и муниципального контроля. Сложившаяся ситуация, когда предмет государственного жилищного надзора фактически определен в п. 11 Положения о государственном жилищном надзоре, не соответствует ст. 55 Конституции РФ и ст. 1 Гражданского кодекса РФ. Права граждан и организаций могут быть ограничены только федеральным законом.
Представляется, что сущность понятия государственного жилищного надзора должна определяться в нормативных правовых актах, устанавливающих обязательные требования деятельности, за которой осуществляется надзор. Предмет государственного жилищного надзора должен включать конкретные виды обязательных требований, имеющих важное значение для безопасности жизни и здоровья проживающих, прежде всего, в многоквартирных домах, а также в индивидуальных жилых домах.
За основу формулировки нормы о содержании предмета государственного жилищного надзора можно взять положения ч. 1 ст. 20 ЖК РФ, п. 2 и 11 Положения о государственном жилищном надзоре.
В целом в Положении о государственном жилищном надзоре используется термин «гражданин», что не позволяет избежать неопределенности при правоприменении, поскольку двусмысленность данного термина может выражаться в том, что гражданин может быть собственником и нанимателем жилого помещения, членом семьи собственника, нанимателя.
Б) Средства осуществления государственного жилищного надзора
В п. 3 Положения содержится указание на средства государственного жилищного надзора. Очевидно, что нормы Положения прямым образом должны соотноситься с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», поскольку в ст. 1 данного закона упоминаются отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), и он устанавливает в том числе порядок организации и проведения проверок.
Способы государственного жилищного надзора затрагивают права контролируемых граждан и юридических лиц, поэтому они должны быть первоначально закреплены в федеральном законе. Базовыми по данному вопросу законами являются ЖК РФ и Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В связи с этим не совсем понятно, о чем идет речь в подп. «в» п. 3 Положения. Указанная в нем формулировка «систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности» не корреспондируется с положениями Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Такой формулировки нет даже в перечне полномочий федеральных, региональных, местных органов власти, осуществляющих жилищный контроль (надзор) (п. 4 ч. 2 ст. 4, 5 и п. 3 ч. 3 ст. 6 Федерального закона «О защите прав юридических лиц…»). В этих статьях речь идет об организации и проведении мониторинга эффективности контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации. В частности, 5 апреля 2010 г. было принято постановление Правительства РФ № 215 «Об утверждении правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)».
Очевидно, что рассматриваемая формулировка взята из определения государственного жилищного надзора, содержащегося в ч. 1 ст. 20 ЖК РФ.
В связи с этим возникает обоснованный вопрос о соотношении указанных норм. Эти нормы регулируют одни и те же отношения, или речь идет о разных вещах. Регулируется ли систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности постановлением Правительства РФ № 215 «Об утверждении правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)»?
Анализ текста постановления Правительства РФ № 215 позволяет сделать вывод, что систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности есть не что иное, как реализация обязанности органов государственного и муниципального жилищного контроля (надзора) по организации и проведению мониторинга эффективности государственного, муниципального жилищного контроля (надзора), указанной в п. 4 ч. 2 ст. 4, 5 и п. 3 ч. 3 ст. 6 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Но эта связь никак не прослеживается в Положении о государственном жилищном надзоре. Принятие отдельного постановления Правительства РФ по осуществлению деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности представляется нелогичным. Норм, посвященных данному вопросу в Положении о государственном жилищном надзоре, явно недостаточно. Поэтому в Положение о государственном жилищном надзоре необходимо внести ясность, сделав ссылку на постановление Правительства РФ № 215 «Об утверждении правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)».
В) Правовой статус органов государственного жилищного надзора
К сожалению, в Положении о государственном жилищном надзоре отсутствует четкая формулировка определения органов государственного жилищного контроля (надзора) субъектов Российской Федерации, сферы их контроля (надзора), их статус. Справедливости ради необходимо отметить, что данные вопросы не отрегулированы и в ЖК РФ.
Также надо учитывать, что контроль за порядком и условиями заключения договоров управления многоквартирными домами (п. 11 Положения о государственном жилищном надзоре) предполагает контроль за соблюдением порядка и правил проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом. Но последние контрольные функции возложены на Федеральную антимонопольную службу РФ. Поэтому фактическое параллельное возложение Положением этого полномочия на органы государственного жилищного контроля (надзора) недопустимо.
Концептуально в целях исключения избыточного администрирования в экономике недопустимо возлагать на органы государственного жилищного надзора контроль за соблюдением порядка отбора (привлечения) ТСЖ или управляющей компанией подрядных организаций на обслуживание и капитальный ремонт многоквартирных домов с использованием бюджетных средств и средств населения, а также средств, предоставляемых в соответствии с Федеральным законом № 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»30. Это сфера финансового контроля. В любом случае без внесения изменений в соответствующие федеральные законы такие новеллы в Положении о государственном жилищном надзоре недопустимы.
С учетом нормы ч. 6 ст. 46 ЖК РФ, предусматривающей возможность судебного оспаривания заинтересованным лицом решений общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, нецелесообразно косвенно включать в Положение о государственном жилищном надзоре в предмет надзорной деятельности органов государственного жилищного надзора контроль за соблюдением порядка проведения общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах при создании ТСЖ (включая новостройки), передачей функций по управлению многоквартирным домом управляющей компании, заменой управляющей организации.
Г) Порядок осуществления государственного жилищного надзора
В целом механизм наделения полномочиями органов государственного жилищного надзора, прописанный в Положении о государственном жилищном надзоре, не соответствует ст. 55 Конституции РФ и ст. 1 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ). С позиции гарантий прав на осуществление предпринимательской деятельности важно подчеркнуть, что Пленум Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 11 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» отметили необходимость учитывать, что в силу ст. 55 Конституции РФ и ст. 1 ГК РФ ограничение гражданских прав допустимо лишь на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Иные нормативные правовые акты не могут содержать в себе таких ограничений. В п. 4 Положения о государственном жилищном надзоре указано, что государственный жилищный надзор осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с учетом требований, предусмотренных настоящим Положением. Далее из п. 5 Положения следует, что порядок осуществления государственного жилищного надзора в том числе включает полномочия и функции органа государственного жилищного надзора. Таким образом, полномочия органов государственного жилищного надзора будут определяться исключительно региональным законодательством.
Необходимо учитывать, что, несмотря на то что органы государственного жилищного контроля (надзора) субъектов РФ являются исполнительными органами государственной власти субъектов РФ специальной компетенции, осуществляющими исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия и функции на территории субъекта РФ в сфере государственного жилищного контроля (надзора), они не могут нарушать полномочия собственников помещений в многоквартирном доме по принятию решений на общих собраниях. В частности, в Положении о государственном жилищном надзоре не должно быть таких контрольных функций, как контроль за соблюдением порядка формирования платы граждан за жилищные услуги по решению общего собрания собственников многоквартирного дома (формирование платы граждан на содержание, текущую эксплуатацию, капитальный ремонт многоквартирного дома). Это будет ставить под сомнение правомочность собственников помещений в многоквартирном доме принимать решения на их общих собраниях. В Положении не должно содержаться норм, необоснованно расширяющих круг публично властных отношений за счет сужения сферы гражданско-правовых отношений.
Также не совсем понятна обоснованность нормы п. 6 Положения о государственном жилищном надзоре о передаче отдельных полномочий по государственному жилищному надзору органам местного самоуправления. Статья 20 ЖК РФ четко определяет границы государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля. Возможность передачи функций государственного жилищного надзора органам местного самоуправления законом не предусмотрена. В любом случае основания и порядок передачи функций государственного жилищного надзора органам местного самоуправления, какие именно функции (полномочия) государственного жилищного надзора могут быть переданы органам местного самоуправления, должны быть отрегулированы федеральным законодательством.
Д) Полномочия государственного жилищного инспектора
Права государственного и муниципального жилищного инспектора определены в ч. 5 ст. 20 ЖК РФ и носят исчерпывающий характер, что подтверждается нормой п. 7 Положения о государственном жилищном надзоре. В связи с этим представляется необоснованным подп. «г» п. 5 с учетом п. 4 Положения о государственном жилищном надзоре, исходя из которых высшие исполнительные органы государственной власти субъекта РФ могут наделять государственного жилищного инспектора дополнительными полномочиями. Данную формулировку необходимо исключить из подп. «г».
Вызывает сомнения формулировка п. 7 Положения о государственном жилищном надзоре со ссылкой на ст. 16–18 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», поскольку на государственный и муниципальный жилищный контроль (надзор) полностью распространяется действие этого закона с учетом положений ч. 4 ст. 1 данного закона: «Особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами…». В частности, такие особенности может устанавливать Жилищный кодекс РФ.
Е) Мероприятия по государственному жилищному надзору
В соответствии со ст. 8 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны уведомить о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности уполномоченный или уполномоченные в соответствующей сфере деятельности орган (органы) государственного контроля (надзора). В частности, такая обязанность по уведомлению относится к таким видам деятельности в жилищной сфере, как управление многоквартирными домами и оказание услуг и (или) выполнение работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах.
Постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 № 584 «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности» управление многоквартирными домами и оказание услуг и (или) выполнение работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах указаны в перечне работ и услуг в составе отдельных видов предпринимательской деятельности, о начале осуществления которых юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем представляется уведомление.
В Положении о государственном жилищном надзоре отсутствуют необходимые разъяснения о том, в какой именно орган государственного и (или) муниципального жилищного контроля (надзора) подаются соответствующие уведомления. В Положении о государственном жилищном надзоре необходимо дать отдельное разъяснение о том, что сформулированные в ст. 8 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и соответственно в постановлении Правительства РФ «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности» виды деятельности по управлению многоквартирными домами, оказанию услуг и (или) выполнению работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах подпадают под государственный жилищный надзор, а не под муниципальный жилищный контроль. Соответственно органом, которому необходимо подавать уведомление, является орган государственного жилищного надзора субъекта РФ.
В Положении о государственном жилищном надзоре необходимо сделать ссылку на постановление Правительства РФ от 30.06.2010 № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Предписаний п. 16 Положения о государственном жилищном надзоре явно недостаточно хотя бы потому, что они касаются только органов государственного жилищного надзора, а в постановлении Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» речь идет в том числе и о муниципальных органах жилищного контроля.
Ж) Предмет проверок в рамках государственного жилищного надзора
Положение о государственном жилищном надзоре должно четко следовать формулировкам ст. 20 ЖК РФ. Так, в ст. 20 ЖК РФ в предмет контроля включен только контроль за соответствием качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям. В п. 11 Положения о государственном жилищном надзоре необходимо отразить контроль не за соблюдением порядка формирования платы граждан за коммунальные услуги, а контроль правильности расчета размера платы в соответствии с правилами предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных и жилых домах. Расчет платы за коммунальные услуги производится только по установленным Правительством РФ формулам, тарифам.
В Положении о государственном жилищном надзоре нужно установить общий порядок выявления виновных в нарушениях установленных требований, что сделает более эффективным на практике решение вопроса об административной ответственности лиц, виновных в неисполнении предписаний органов государственного жилищного контроля.
Вполне допустимо в Положении о государственном жилищном надзоре предусмотреть необходимость проведения определенной процедуры регистрации/аккредитации, ведения сводного реестра субъектов хозяйственной деятельности, выполняющих работы в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Но для этого необходимо тщательно продумать эту процедуру и внести соответствующие изменения в федеральный закон, в том числе Жилищный кодекс РФ.
Необходимо больше предоставлять самим гражданам функций по контролю, развивать общественный контроль, упрощать процедуры административной и судебной защиты прав граждан в жилищной сфере.